Contando ilusiones fiscales

Por Diego Quijano

Fuera de la coyuntura fiscal en la que se encuentra nuestro país, no debe escapar a nuestra atención el hecho de que la contabilidad pública, en general, tiene serias deficiencias. El problema radica en que las finanzas públicas se basan principalmente en una contabilidad de movimientos de efectivo. Es decir, solo se cuantifican las entradas y salidas reales de efectivo, pero no las cuentas por cobrar o pagar.

Este criterio permite a los gobiernos utilizar diversas mañas o herramientas contables para mejorar los principales indicadores fiscales, reduciendo el déficit del año en curso a costas de un incremento en los déficit futuros, es decir, sin que haya una verdadera mejora en las finanzas.

Por ejemplo, solo con posponer un pago al próximo período fiscal, se reduce el indicador principal del déficit público en ese período, a pesar de que las cuentas por pagar han aumentado. Esto lo ha hecho Estados Unidos en varias ocasiones, posponiendo por unos días el pago de sus salarios al sector militar, y lo hizo Panamá cuando se corrieron las fechas del cronograma de pagos de los contratos llave en mano a principios de 2012 (Ver “Adendas millonarias elevan el costo del reordenamiento vial”, La Prensa, 12/03/2012).

En ambos casos, la situación fiscal de los gobiernos aparenta ser mejor, pero los principios contables que regirían cualquier actividad particular nos advierten que la situación financiera de estos gobiernos no ha mejorado.

No obstante, el enfoque de nuestra crítica no se refiere a las acciones de un gobierno determinado, sino a que la contabilidad basada en efectivo no es suficientemente clara y esconde demasiados aspectos. En Panamá, el Gobierno ha recurrido con frecuencia a los contratos de llave en mano para ejecutar muchos proyectos, una modalidad que en sí misma es apropiada. Pero debido al método contable basado en efectivo, los compromisos adquiridos no forman parte del endeudamiento del Estado y el gasto solo se contabiliza cuando hay pagos. Por lo tanto, hoy día, es imposible determinar el monto total de estos compromisos contractuales, el porcentaje pagado y el porcentaje pendiente por pagar (Ver “Racha de gastos se acentúa en 2013”, La Prensa, 15/7/2012).

Esto no es un problema exclusivamente panameño. Recientemente, The Economist citó al presidente del International Accounting Standards Board quien calificó a la contabilidad pública como “en un estado de anarquía primitiva” (Government Accounting: Book-Cooking Guide, 7/4/12). El artículo hace referencia al economista, Timothy Irwin, cuyo escrito Accounting Devices and Fiscal Illusions (Fondo Monetario Internacional, 28/03/12), detalla al menos cinco fórmulas que los gobiernos utilizan para aparentar que hoy cuentan con más ingresos, menos gastos y menos deuda de lo que en realidad tienen. Una de estas es sacar (o meter) ciertas entidades de las cuentas, como lo hizo Panamá al excluir a Tocumen, Etesa y ENA.

Irwin sugiere que la contabilidad pública no solo se confeccione basada en efectivo, sino también conforme al criterio de devengo, es decir, que los ingresos y gastos se computen en el momento que se adquiere un compromiso. Así, las cuentas por pagar del gobierno no solo incluirían la deuda financiera, si no también todas las cuentas, compromisos, pensiones, contratos y salarios por pagar. Con todo esto, solo buscamos evitar lo que Michael Lewis describe sobre la crisis griega (“Beware of Greek Bearing Bonds”, Vanity Fair, 01/10/10), un país que a principios de 2009 todavía tenía una calificación de riesgo de A, pero donde “nadie se había tomado la molestia de contarlo todo”.

Además de implantar la propuesta de Irwin, los niveles de superávit y déficit fiscal deben compararse no contra el producto interno bruto (PIB), sino contra los ingresos del gobierno. Similarmente, la deuda debe compararse con un indicador de capacidad de pago, similar al concepto de flujo de caja libre del sector privado, con las modificaciones apropiadas, pero no al PIB. La razón es que el PIB está repleto de vicios estadísticos, es preparado por una agencia estatal y es un indicador influenciado por el propio nivel de gasto público (Ver “Más prudencia en el gasto”, La Prensa, 24/03/12).

Indistintamente de nuestra opinión sobre la bondad o no de una obra específica de gobierno, hay que exigir un manejo más transparente de las finanzas públicas. Solo si los gobiernos presentan sus balances y proyecciones en base a ambos criterios, el de devengo y el de movimiento de efectivo, se podrán reducir las ilusiones fiscales.

Artículo publicado en el diario La Prensa el martes 17 de julio de 2012

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